【재결요지】 이 사건 토지의 소유자는 청구외 000이고, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」에 의하면 등록전환신청은 토지소유자가 하여야 하므로 이 사건에서 청구인의 그 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 청구인 적격이 없으므로 청구인의 청구는 심판청구요건을 결한 부적법한 청구이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 6. 청구인에 대하여 한 서울시 00구 00동 00에 대한 등록전환신청거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 전화상으로 피청구인 소속 0000과 직원으로부터 서울시 00구 00동 000(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 등록전환이 가능하다는 답변을 듣고, 2017. 7. 2. 해당 부서를 방문하여 이 사건 토지에 대하여 등록전환신청을 하고자 하였으나, 피청구인이 이전의 답변은 착오에 기한 것이며 등록전환은 불가능하다고 하자, 피청구인에게 ‘감사 청구 및 불가능한 민원에 대한 답변의뢰’ 민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 ‘등록전환은 불가능하다’는 요지의 민원처리결과를 통보하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 토지는 임야도에 등록되어 있으나 이미 형질이 변경되어 채소 등을 가꾸고 있으며 주택밀집지역에 소재하고 인근 토지는 전부 전ㆍ답으로 이루어져 있어 임야도에 존치하는 것이 불합리하므로 등록전환이 되어야 하며, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(‘법률 시행령’을 ‘법률’로 기재한 것으로 추정됨) 제64조 제2항에 위배되지 아니한다.
나. 청구인은 2012. 6. 27. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 등록전환신청이 가능하다는 전화 안내를 받은 후 2012. 7. 2. 직접 방문하여 등록전환신청을 하였는데, 피청구인은 이 사건 토지가 개발제한구역 내에 있고, 「산지관리법」, 「건축법」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 또는 건축물의 사용승인 등으로 인하여 지목을 변경하여야 할 토지로 한다’는 관계법 규정만 인용하여 등록전환이 불가능하다고 하였다.
다. 그러나 이는 법해석을 그르친 것이며 재량권을 남용하여 공정한 처분이라 할 수 없으므로, 피청구인의 등록전환 신고 거부처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 피청구인에게 관계법규에 규정된 등록전환 신청서를 접수하지 않았고, 피청구인의 ‘등록전환 관련 민원에 대한 회신’은 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없다.
나. 또한 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」에 의하면 등록전환신청은 토지소유자가 하도록 규정하고 있는데, 청구인은 이 사건 토지의 토지소유자가 아니어서 등록전환신청을 할 수 있는 자가 아니고, 피청구인의 행위의 취소로 회복되는 법률상 이익이 없으므로 청구인 적격이 없다.
다. 그리고 이 사건 토지는 임야도에 최초 등록한 1918.부터 현재까지 임야로 보존ㆍ관리되고 있으며, 항공사진 및 현황에서 보는 바와 같이 수십년된 소나무 군락지역으로 「산지관리법」에 의거 공익용산지와 보전산지로 관리되고 있다. 따라서 이미 형질이 변경되어 채소 등을 가꾸고 인근의 임야는 전혀 없는 토지라는 청구인의 주장은 억지이므로 받아들일 수 없다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제13조
측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 제78조
측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령 제64조
측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙 제80조, 제82조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가) 이 사건 토지의 소유자는 청구외 000이며, 지목은 임야, 면적은 2517㎡이다.
나) 청구인은 2012. 7. 2. 피청구인에게 ‘00동 000번지 등록전환 가능여부 및 신청처리와 관련한 질의’를 제출하였다.
다) 이에 따라 피청구인은 2012. 7. 6. 청구인에게 ‘현재의 입목상태 및 주변의 토지현황을 종합적으로 고려할 때 등록전환 요건이 안 된다’는 요지의 민원처리결과를 통지하였다.
2) 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다.
가) 행정심판법 제2조제1호 및 제3조제1항에 의하면 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기하도록 되어 있고, 이때 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 여기서 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계되는 행위를 말하는 것이고, 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 할 것이다. 또한 같은 법 제13조제1항에 의하면 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가, 같은 조 제3항에 의하면 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.
한편 측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 제78조, 같은 법 시행령 제64조제1항에 의하면, 토지소유자는 관계 법령에 따른 토지의 형질변경으로 인하여 지목을 변경하여야 하거나 임야도에 등록된 토지가 사실상 형질변경 되었으나 지목변경을 할 수 없는 경우에는 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 등록전환을 신청하여야 하고, 같은 법 시행령 제64조제3항, 같은 법 시행규칙 제80조, 제82조제1항에 의하면 토지소유자는 이에 따라 등록전환을 신청할 때에는 시행규칙 별지 제75호 서식에 따라 등록전환 사유를 적은 신청서에 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다고 정하고 있다.
나) 이 사건에 관하여 보건대, 국민의 적극적 행위 신청에 대한 거부가 취소심판청구의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용에 대한 신청이 전제되어야 하는데, 이 사건에서 청구인은 피청구인에게 측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률에 따른 토지이동신청을 한 것이라 볼 수 없고(이를 위해서는 위 법 시행규칙 별지 제75호 서식(토지이동신청서)에 따라 관련 서류를 첨부하여 등록전환 사유를 적은 신청서를 제출하여야 한다), 단지 ‘감사 청구 및 불가능한 민원에 대한 답변의뢰’ 라는 제목으로 민원을 제기한 것에 불과하므로 이에 대하여 피청구인이 청구인에게 한 ‘등록전환은 불가능하다’는 취지의 민원처리결과통보는 등록전환이 불가능하다는 사실을 알리는 것에 불과하여 청구인의 법률상 지위에 어떠한 영향을 미칠 수는 없는 것으로서 이를 그 거부처분으로 볼 수는 없다.
다) 또한 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가, 의무이행심판은 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으나, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지의 소유자는 청구외 000이고, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」에 의하면 등록전환신청은 토지소유자가 하여야 하므로, 청구인은 이 사건 토지에 대한 등록전환 신청을 할 수 있는 자가 아니어서 가사 이 사건과 달리 적법한 등록전환신청이 있었고 그 거부를 처분이라고 보더라도, 청구인에게는 그 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 청구인 적격이 없다.
라) 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 것이며, 법률상 이익이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법한 청구이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판청구요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
